政策解读：十三五钢铁工业调整升级规划

一、钢铁工业“十三五”规划为什么叫《钢铁工业调整升级规划(2016-2020年)》(以下简称《规划》)?

我国已建成全球产业链最完整的钢铁工业体系,有效支撑了下游用钢行业和国民经济的平稳较快发展。与此同时,钢铁工业也面临着产能过剩矛盾愈发突出,创新发展能力不足,环境能源约束不断增强,企业经营持续困难等问题。未来五年,我国钢铁工业已不再是大规模发展时期,将进入结构调整、转型升级为主的发展阶段,是钢铁工业结构性改革的关键阶段。钢铁行业要积极适应、把握、引领经济发展新常态,落实供给侧结构性改革,以全面提高钢铁工业综合竞争力为目标,以化解过剩产能为主攻方向,坚持结构调整、坚持创新驱动、坚持绿色发展、坚持质量为先、坚持开放发展,加快实现调整升级,提高我国钢铁工业发展质量和效益。

作为未来五年我国钢铁工业的指导性文件,钢铁工业“十三五”规划紧紧围绕调整升级这一主线。因此,为更准确地反映规划主题,规划名称确定为《钢铁工业调整升级规划(2016-2020年)》。

二、未来五年钢铁工业面临的形势与以往有什么不同?

钢铁工业是国民经济的重要基础产业,是国之基石,“十二五”期间取得了显著进步,“十三五”期间,随着我国经济发展步入新常态,钢铁工业面临的形势和发展方式也将发生重大变化:

一是需求呈现下降态势,产能过剩矛盾突出。“十二五”期间,我国粗钢产能利用率由2010年79%下降到2015年70%左右,重点大中型企业负债率超过70%,2015年钢协会员企业亏损达到645亿元,产能过剩已由区域性、结构性过剩演变为绝对过剩。“十三五”期间,我国经济发展长期向好的基本面没有变,消费升级、四化同步发展、基础设施建设拓展了钢材需求空间,经济发展仍然需要大量钢材。但我们要清醒的认识到,经济增长不可能像以前那样,一旦回升就会持续上升并持续实现几年高增长,不可能通过短期刺激实现V型或U型反弹,而是将经历一个L型发展阶段,总需求波动下降和产能过剩并存的格局将持续相当一段时间,产能过剩已不可能通过历史上持续、高速的经济增长来消化。在我国钢产量2014年达到8.2亿吨高点,表观消费量2013年达到7.6亿吨高点后,预计“十三五”我国钢铁生产消费将步入峰值弧顶下行期,国内粗钢消费量2020年将下降至6.5亿-7亿吨,产量7.5亿-8亿吨,表观消费量比2015年7亿吨减少5000万吨左右。着力化解过剩产能、实现脱困发展将是近几年钢铁工业第一要务。

二是自主创新水平不高,有效供给水平亟待提高。长期以来,我国钢铁工业停留在以消化吸收,跟随创新为主的阶段,尚未形成原始创新、自主集成、引领创新能力。存在创新载体分散,各自为战,协同创新不足等问题,导致创新引领发展能力不足。每年约300-400万吨的关键高端钢材不能自主供应,还需依赖进口。“十三五”期间,制造业强国、创新型国家建设对钢材品种、质量和服务需求将不断升级,产业迈向中高端水平对钢铁工业有效供给水平提高将提出迫切需求。钢材品种需求将呈现个性化、多品种、小批量趋势,产品质量要求稳定性、可靠性、耐久性水平愈发提高,对钢铁企业服务需求将由单一的材料供应商向能够统筹提供材料推荐方案、后续加工使用方案等延伸服务的服务商转变。坚持创新驱动、提高有效供给水平将是钢铁工业发展的必由之路。

三是能源环境约束增强,绿色可持续发展刻不容缓。随着新环保法的实施,主要污染物排放标准较老标准大大加严,目前不少企业节能环保投入历史欠账较多,还没有做到污染物全面稳定达标排放。钢铁工业吨钢能源消耗、污染物排放量虽逐年下降,但由于规模大,能源消耗和污染物总量总体较大。特别是京津冀、长三角等钢铁产能集聚区,环境承载能力已达到极限。“十三五”期间,社会发展与生态文明建设,特别是广大人民群众的获得感对钢铁工业节能减排提出了更新更高的要求,必须强力推进钢铁工业向绿色制造发展。

三、《规划》中调整升级目标是如何确定的?

结合钢铁工业存在的问题和面临的形势,规划围绕“到2020年钢铁工业供给侧结构性改革取得重大进展,实现全行业根本性脱困”的总体目标,充分与《国民经济和社会发展第十三个五年规划纲要》、《中国制造2025》、《国务院关于钢铁行业化解过剩产能实现脱困发展的意见》(国发〔2016〕6号)等相关指标进行衔接,从化解产能、创新驱动、绿色发展、智能制造、品种质量等5方面提出了引导性的调整升级目标。主要如下:

一是关于去产能指标。考虑到产能过剩是制约行业发展的根本性问题,为使产能利用率恢复到合理水平,促进行业健康持续发展,按照国发〔2016〕6号文件要求,《规划》提出“十三五”期间,粗钢产能在现有11.3亿吨基础上压减1亿-1.5亿吨,控制在10亿吨以内,产能利用率由2015年的70%提高到80%。

二是关于绿色发展指标。近年来我国钢铁工业节能减排指标大幅改善,但由于行业总体规模大,导致能源消耗总量和污染物排放总量仍然居高不下。《国民经济和社会发展第十三个五年规划纲要》提出了“十三五”期间,单位GDP能源消耗降低15%、主要污染物排放总量减少10%-15%的要求。为此,结合“十三五”期间粗钢产量缓降态势,以及目前我国钢铁行业能源消耗水平和污染物排放强度的实际,《规划》提出“十三五”期间能源消耗总量和污染物排放总量双下降的目标,分别下降10%和15%以上。

三是关于产业集中度指标。目前我国钢铁企业数量众多、高度分散,是造成行业恶性竞争的主要因素。“十二五”期间我国前10家钢铁企业产业集中度由2010年的49%降至2015年的34%,产业集中度不升反降。这是由多种原因造成的,其中最主要的是为做大而联合,协同作用没有发挥出来,经济效益不好。经过以往的挫折,国家、行业、企业各方面思路逐渐清晰,目的更加明确,方向正在理清。更加注重区域协调的重要作用,不再追求规模的扩张,先中央后地方,树立示范引领作用,强化市场影响力,打击违法违规企业,规范公平市场秩序,多管齐下、持续坚持、不断调整,力争“十三五”期间前10家钢铁企业产业集中度由目前34%提高到60%,完成“十二五”期间未尽事宜。

四是关于劳动生产率指标。目前我国部分钢铁企业还存在机构设置复杂、重叠,人员冗余,效率低的问题,制约了钢铁行业的提质增效,为引导行业提高生产效率,提升综合竞争力,《规划》首次提出了主业劳动生产率目标,由目前的514吨钢/人·年提高到国际先进水平的1000吨钢/人·年以上。

五是钢结构用钢指标。钢结构建筑具有抗震性能好、施工周期短、施工现场污染小,建筑垃圾少、钢材可循环利用等优点,但我国钢结构建筑占新增城镇房屋建筑面积比例只有4%,距美、英等发达国家钢结构建筑占比超过40%还有相当差距。目前国家已就推广钢结构建筑作出了一系列重大决策部署,从钢铁行业角度出发,为配合做好钢结构建筑推广应用工作,引导我国建筑用钢从螺纹钢为主转向结构钢材为主,《规划》提出了钢结构用钢比例的导向性目标,由目前占建筑用钢10%提高到25%以上。

四、如何做好钢铁工业去产能工作?

近年来,随着经济下行压力加大,钢铁行业快速发展过程中积累的矛盾和问题逐渐暴露,其中产能过剩问题尤为突出。按照党中央、国务院的决策部署,去产能是“十三五”时期钢铁工业结构性改革的第一要务,也是行业实现脱困发展的迫切需要和必然要求。为此,《规划》的十大重点任务中第一项就提出了要积极稳妥去产能、去杠杆,为使去产能任务切实达到预期效果,《规划》提出要坚持市场倒逼、企业主体、地方组织、中央支持的原则,突出重点、依法依规,综合运用市场机制、经济手段和法治办法,重点做好严禁新增产能、依法依规去产能、推动僵尸企业应退尽退三方面工作。主要如下:

一是关于严禁新增产能。去产能要切实取得成效,基础在于要防止一边化解过剩产能、一边仍在违规新增产能,要坚决杜绝产能“边减边增”。为此,《规划》中去产能任务的第一项工作就是严禁新增钢铁产能。按照中央关于简政放权的统一部署,2014年钢铁行业固定资产投资项目核准权限已下放到了地方,由核准改为备案,为此《规划》要求各地“十三五”期间一律不得净增钢铁冶炼能力,对于各地拟备案的钢铁行业结构调整及改造项目必须要严格执行产能减量置换,包括之前已经国家核准和地方备案的拟建、在建项目,也要执行减量置换,如果再拿以前项目经谁批准为理由,蒙混过关,只新建不置换,产能如何减的下来,又如何对正在生产而压掉的产能保持公平。二是关于去产能中“去谁”的问题。钢铁行业去产能坚持市场化、法治化原则,不搞简单分摊、“一刀切”,重点是去除两类产能,即不符合法律法规的产能和落后产能。同时,考虑到“僵尸企业”占用社会资源、低价销售冲击市场,扰乱经济秩序,规划提出要将其作为化解过剩产能的“牛鼻子”,应退尽退。三是关于依法依规去产能的问题。依法依规去产能重点就是要对达不到环保、能耗、质量、安全等法律法规和标准要求的产能,依法依规关停退出。用中频炉、工频炉生产建筑钢材的产能,产品质量不稳定,存在建筑安全隐患,必须全面取缔。对不符合产业政策的400立方米及以下炼铁高炉、30吨及以下炼钢转炉、30吨及以下电炉等落后生产设备全面关停并拆除。具体操作上,将通过全面开展联合执法检查等专项行动,利用卫星监测等技术手段,及时全面掌握违法违规产能线索,强化事中事后监管能力,依法依规实施去产能。为增强操作层面的针对性和有效性,《规划》提出要结合前期已开展的钢铁行业规范管理工作,把不符合钢铁行业规范条件的企业作为执法重点,确保不达标产能和落后产能全面退出。

五、钢铁行业产能置换工作与以往有何不同?

“十二五”期间,国家要求钢铁项目建设须实施等量或减量置换,在京津冀、长三角、珠三角等环境敏感区域,要实施减量置换。鉴于目前钢铁行业产能过剩的严重程度,为控制钢铁冶炼项目建设,严禁新增产能,杜绝产能“边减边增”,《规划》提出,“十三五”期间,对于涉及新建或改造冶炼能力的项目必须严格执行减量置换,不再执行以往的等量置换政策,包括已经国家核准和地方备案的拟建、在建项目也要按照这一要求执行。

考虑到过去部分钢铁项目的产能置换存在将已关停多年的“死产能”作为置换产能,导致置换形同虚设,钢铁产能年年增加。为杜绝类似现象,实现“十三五”期间粗钢产能净减少1亿-1.5亿吨的目标,《规划》明确提出在实施产能置换中四类产能不得作为置换产能,包括2015年(含)以前已淘汰产能、落后产能、列入压减任务的产能、享受奖补资金和政策支持的退出产能,目的只有一个就是让钢铁产能真正降下来。

六、高负债率钢铁企业如何处置?

在我国钢铁行业大规模发展阶段,一些企业为快速扩张,不断举债建设,造成债务负担不断加重,在行业产能严重过剩、整体陷入困境的情况下,这部分企业生产经营困难加剧,偿债能力减弱,导致债务风险上升,部分企业甚至出现了资不抵债,债务违约现象,已经成为影响行业发展的重要问题。按照中央提出的供给侧结构性改革总体要求,规划将去产能和去杠杆结合起来。一是对于在建钢铁项目和城市钢厂搬迁项目。要吸收部分钢厂搬迁或建设的教训,不顾经济效益,一味追求高水平,大量举债建设,造成项目投产不久就面临债务危机。因此,包括已经国家核准和地方备案的拟建在建项目,负债过高的要坚决停下来,要结合当前形势,在减量发展基础上重新评估建设可行性,防止产生新的资不抵债企业。二是对于资不抵债、债务违约的企业。这类企业要通过破产重整、债务重组、破产清算等多种方式加快处置。对于技术装备先进,产品有特色、有市场的企业要多采用破产重整、债务重组的方式处置,对于其他资不抵债企业,要坚决不搞“拉郎配”式的重组,该破产清算的要坚决依法破产清算,推动企业整体退出。

七、如何进一步调整钢铁工业布局?

我国钢铁工业布局调整做了大量工作。宝钢湛江、武钢防城港等南部沿海基地项目建设缓解了我国钢铁“北重南轻”局面,部分城市钢厂搬迁从一定程度上解决了钢厂与城市发展不相融问题,大批沿海钢厂的建设解决了进口矿长途运输高成本问题,重大钢铁布局调整已经基本完成,今后主要是如何进一步完善的问题。考虑到目前钢铁行业产能过剩问题突出,“十三五”期间钢铁工业的布局调整将紧密结合化解过剩产能,统筹考虑各地的市场需求、交通运输、环境容量和资源能源支撑条件,通过实施减量调整,完善钢铁工业布局。主要如下:

一是关于各地布局调整的思路和方向。考虑到我国一批重大沿海基地项目已经建成投产和启动实施,同时目前京津冀、长三角等钢铁产能集聚区,产能规模大,环境承载能力已达到极限。《规划》提出沿海地区不再布局新的沿海基地,对于京津冀及周边地区、长三角地区,要在已有沿海沿江布局基础上,着眼减轻区域环境压力,大幅化解过剩钢铁产能。位于河北境内首都经济圈内的重点产钢地区,要研究城市钢厂整体退出。对于东南沿海地区,要建好一流水平的湛江、防城港等沿海钢铁精品基地,不谋求规模的进一步扩张。鉴于产能全面过剩形势,远离沿海的内陆地区要打破按行政区划进行钢铁产能平衡的概念,应以本地区能够有效支撑钢铁生产的铁矿资源为条件,实施减量布局调整。对于中西部地区、东北老工业基地要依托区域内相对优势企业,实施本区域的整合,减少企业家数,压减过剩钢铁产能。

二是关于城市钢厂的出路问题。由于近年来城市的不断发展和一些历史原因,目前我国存在着一批城市钢厂,有些甚至已处于城区中心,面临的生态环境和与城市发展不相融等约束愈发突出。谋划这些城市钢厂的出路势在必行,考虑到钢铁企业是重资产企业,搬迁成本大,且搬迁后企业生产经营压力也会明显加剧。因此,对于这类城市钢厂不能简单“一刀切”都选择搬迁这一条出路,要综合平衡所在城市整体定位、环境容量、土地资源价值、税收占比等因素,确定不同的出路。对于不符合所在城市发展要求,改造难度大、竞争力较弱的城市钢厂,要结合当前化解过剩产能工作,参照杭钢、广钢模式,实施转型转产,退出钢铁行业。对于符合所在城市发展规划的城市钢厂,要实施“绿色发展、产城共融”战略。对于确需搬迁的城市钢厂要结合布局调整、兼并重组等结构调整工作统筹实施,同时需强调的是城市钢厂搬迁项目必须实施减量搬迁。

八、钢铁工业如何提质增效提高有效供给?

目前,我国钢铁工业提供了国民经济发展所需的绝大部分钢铁材料,产品实物质量日趋稳定。但还有个别产品不能实现自主供应,其中,一些是由于尚未研发成功,钢铁企业不能生产;一些是质量稳定性还不够,用户不愿使用;一些是新开发品种,用户不敢尝试使用;还有一些是多品种、小批量的需求,从效益出发钢铁企业不愿生产。随着“十三五”期间制造业强国、创新型国家的建设,经济建设对钢材品种、质量和服务需求将不断升级。为此,要将创新驱动、智能制造和服务型制造三者有机结合起来,推进钢铁工业有效供给水平的提高。

一是提高自主创新能力。长期以来我国钢铁工业创新发展是以消化吸收,跟随创新为主,经过几十年的发展,总体已达到较先进水平。今后钢铁工业要实现引领发展,达到世界领先水平,唯有大力提高自主创新能力,紧紧依靠创新驱动。考虑到目前钢铁工业还存在创新载体分散,各自为战,协同创新不足等问题,“十三五”期间要支持现有科技资源充分整合,实施产学研用相结合的创新模式,在钢铁领域建设国家级创新平台、国家技术创新示范企业、国家新型工业化产业示范基地,鼓励企业与科研院校、设计单位和下游用户协同创新,强化创新体系建设,实现创新引领发展新局面。

二是发展智能制造。钢铁工业发展智能制造是行业革命性提质增效、提高有效供给水平的一条重要途径。钢铁工业是自动化程度较高的流程型行业之一,智能制造发展基础好、空间大。“十三五”期间,要通过重点培育流程型智能制造、网络协同制造、大规模个性化定制、远程运维4种智能制造新模式的试点示范,总结出钢铁工业智能制造的发展路径,提升企业品种高效研发、稳定产品质量、柔性化组织生产、成本综合控制等能力,来满足客户多品种、小批量的个性化需求,提高钢铁产品实物质量稳定性、可靠性和耐久性。

三是推动服务型制造。目前我国大部分钢铁企业还停留在按照用户需求单纯的卖产品阶段。随着制造业强国、创新型国家的建设,对钢材品种、质量和服务需求将不断升级,将由单纯“产品”需求向“产品+服务”需求转变。在钢铁领域大力发展服务型制造,对企业提质增效、形成竞争新优势、更好地满足市场需求具有重要意义。“十三五”期间钢铁企业要通过早期介入用户超前需求、后期跟踪改进等模式,主动由制造商向服务商转变,由单纯的提供“产品”向“产品+一揽子解决方案”转变,不仅满足用户当前需求,还要创造和引领未来需求,实现上下游共赢。特别是要在高技术船舶、海洋工程装备、先进轨道交通、电力、航空航天、机械等领域重大技术装备所需高端钢材品种方面取得突破。

九、钢铁工业如何更好地与社会和谐发展?

近年来,钢铁工业节能减排指标大幅改善,但由于总体规模大,导致能耗总量高、污染物排放总量大,特别是一些钢铁产能主要聚集区,污染排放已经超出了环境承载能力。同时,由于历史欠账问题,还有不少企业还没做到污染物全面稳定达标排放。能源、环保是钢铁工业与社会和谐发展面临最紧迫、最严峻的问题。“十三五”期间,钢铁工业要通过实施绿色升级改造、引导绿色消费、发展循环经济,推进绿色发展,实现与社会的共融发展。

一是关于绿色升级改造。随着新环保法的实施,钢铁工业污染物排放标准大大加严,部分企业还不能全面实现稳定达标排放,节能环保设施有待进一步改造,因此对于成熟可靠的节能减排技术和装备,要在行业内全面普及,节能环保投入有欠账的企业要尽快完成改造。对于节能环保难点技术要开展示范专项活动,加快推广应用。对于环境影响敏感区、环境承载力薄弱的钢铁产能集中区,要推进先进清洁生产技术改造,进一步提升节能减排水平。针对钢铁产业集聚区内由于公路运输造成的大量扬尘等问题,有关地方要探索和实施物流集中铁路运输方案,减少无组织排放。

二是关于发展钢结构。钢结构建筑在抗震性能、钢材循环利用等方面具有明显优势,有利于推进建筑工业化,也有利于实现钢材绿色消费。目前我国钢结构建筑比重与国外发达国家相比还存在较大差距,钢结构用钢约5000万吨,占建筑用钢比例约10%。“十三五”期间,钢结构建筑的推广应用是必然趋势。作为钢结构建筑主要材料的提供方,钢铁企业要主动参与钢结构示范产业基地建设,研发生产与钢结构建筑构件需求相适应的定制化、个性化钢铁产品,促进钢结构建筑推广应用。同时,“十二五”期间重点大中型钢铁企业400兆帕(Ⅲ级)高强钢筋生产比例已达到99.6%以上,“十三五”期间要重点推广500兆帕及以上高强钢筋。

三是关于发展短流程电炉炼钢的考虑。相比以铁水为原料的长流程转炉炼钢,以废钢为原料的短流程电炉炼钢节能减排优势明显,但由于我国废钢产出量增长缓慢和电力成本较高等问题,一直以来我国短流程电炉炼钢发展速度不快,2015年占全部炼钢产能的比例在6%左右,与美国63%、韩国30%,日本23%相比,差距较大。目前我国钢铁积蓄量已达到70亿吨左右,具备了一定基础。但从人均积蓄量来看,我国约5.5吨,与美国、日本等国的10吨以上,还有一定差距。总体而言,目前尚不具备大规模投资建设电炉炼钢的最佳时机,从钢铁积蓄增长趋势来看,预计10-15年后将是我国发展电炉炼钢的窗口期。但要注意的是,随着废钢的逐步增加,中频炉、工频炉熔化废钢生产螺纹钢的现象又有所增加,各方应统一认识坚决杜绝这种质量不稳定的钢材应用于建筑市场,更不能搞贴牌生产。

十、钢铁工业如何深化国际合作?

钢铁工业是我国最具竞争力的优势产业之一,有能力也有意愿深化对外开放、加强国际合作。“十三五”期间,钢铁工业将充分利用国内外两个市场和两种资源,坚持“优进优出”,积极引进境外投资和先进技术,全面推动国际合作。以开放合作促改革、促发展、促创新,实现可持续发展和共赢发展。

一方面顺应国际产业分工调整趋势,推动“走出去”。目前我国已建成全球产业链最完整的钢铁工业体系,钢铁企业主体装备总体达到国际先进水平,总体而言具有较强的竞争力。“十三五”期间,将发挥我国钢铁工业比较优势,充分结合有关国家需求,推动钢铁企业开展国际产能合作。一是以“一带一路”沿线资源条件好、配套能力强、市场潜力大的国家为重点,有力有序推动优势产能走出去。二是以高铁、电力等大型成套设备走出去为牵引,鼓励优势钢铁企业到海外建设钢铁生产基地和加工配送中心。三鼓励国内企业与境外企业采用多种方式合作,建立全球营销研发服务体系,共同探索开发第三方市场。对于钢材产品的出口,将在坚持满足内需为主的原则下,通过营造和维护公平、有序的钢材出口秩序,参与国际贸易。

另一方面顺应我国经济深度融入世界的趋势,加大对外开放力度。2005年的《钢铁产业政策》提出了外商投资我国钢铁行业,原则上不允许外商控股的要求。随着我国外商投资管理开放度不断提高,且我国钢铁工业综合实力日益增强,2015年国家投融资体制改革中明确取消了外商投资钢铁行业的股比要求。引入国际领先钢铁企业合资有助于实现我国钢铁工业国际化,提高创新能力和管理水平。为此,《规划》提出鼓励境外优势企业通过参股、控股等方式,参与我国钢铁企业合资合作,推动企业科技创新、管理创新,提升运营效率,实现共赢。

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